自建國以來，我國應急管理體制應對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會危機四個方面。應對危機的方式從被動的“撞擊-反應”式危機處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A防到后期評估的危機全過程管理。危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機管理，從議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào)。在政府行政管理機構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機管理的新體制初步確立。但在實際運行中也存在一些問題。

　　政府應急管理行政體制存在的問題

　　1.指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清、關(guān)系沒有理順

　　議事協(xié)調(diào)機構(gòu)同辦事機構(gòu)職責重疊，關(guān)系不順的問題在危機處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務院辦公廳應急辦（國務院應急辦）為例：

　　一是在危機處置過程中，按照中編辦的批復，國務院應急辦“協(xié)助國務院領導處置特別重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導特別重大和重大突發(fā)公共事件的預防預警、應急演練、應急處置、調(diào)查評估、信息發(fā)布、應急保障和國際救援等工作�！笨梢妵鴦赵簯�急辦的職責是明確界定的，即：值守應急，信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定，須協(xié)助國務院領導處置。而防控指揮部的主要任務有“統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調(diào)全國高致病性禽流感的防治工作�！蔽�機關(guān)頭履行著臨場指揮處置的職責。防控指揮部的總指揮是國務院副總理，防控指揮部等10個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實際上也履行著“協(xié)助國務院領導處置特別重大突發(fā)公共事件”的職責。

　　二是在常態(tài)工作中，國務院應急辦的職責包括“負責協(xié)調(diào)和督促檢查各�。▍^(qū)、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”。防控指揮部的任務也包括“對各地防治工作進行指導、檢查和督促�！彪S著應急辦在應急管理中發(fā)揮的作用日益顯著，這種職責上的沖突可能會日漸顯露。

　　2．議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的權(quán)威性不足

　　一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。在危機發(fā)生期間，各部門高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（特別是指揮部）的協(xié)調(diào)能力是強的。但是“指揮部”不是常設機構(gòu)，只是在危機發(fā)生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練、儲備等工作。一些相關(guān)研究表明，在沒有嚴重災情的平常年份，某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議，日常業(yè)務由設在某部委的辦公室負責。

　　二是同級協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足�，F(xiàn)行的政府應急體制有在指揮部之外再組建部際聯(lián)席會議制度的情況。例如，國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯(lián)席會議制度（都設在地震局）并存，聯(lián)席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個部門出面協(xié)調(diào)同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發(fā)改委，出現(xiàn)在每一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中；財政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中。同級部門協(xié)調(diào)這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔任專項應急管理領導機構(gòu)的負責人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度�，F(xiàn)有應急機構(gòu)主要是針對某一領域的突發(fā)事件設立的，機構(gòu)之間溝通相對不足，預警信息發(fā)布后難以形成統(tǒng)一應對合力。

　　3．一些領導小組和委員會與應急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會議的職責區(qū)別較大

　　有一些領導小組、委員會承擔的是政府常態(tài)工作。例如國家減災委員會、國務院安全生產(chǎn)委員會、國務院防治艾滋病工作委員會、國務院血吸蟲病防治工作領導小組。絕大部分部際聯(lián)席會議的任務是政府常態(tài)工作的一部分。例如煤礦整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會議的工作職責是“在國務院領導下研究煤礦關(guān)閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務并組織落實；協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作中的重大事項；組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動；研究煤礦安全生產(chǎn)標本兼治的措施；協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題�！卑凑諊鴦赵旱呐鷱�，聯(lián)席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規(guī)則是定期（大多為每年或者每半年一次，個別為每季度）或者不定期召開會議，討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問題。以會議紀要形式記錄議定事項，經(jīng)與會單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報國務院。各成員單位按照部門職能分別落實。對難以協(xié)調(diào)一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯(lián)席會議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民的機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議。按照《中國公民出境旅游突發(fā)事件應急預案》規(guī)定：“在中國公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要啟動境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮應急處置工作�！�

　　領導小組、委員會和部際聯(lián)席會議制度的分類不清、職能不統(tǒng)一，因此不能僅從機構(gòu)的名稱推斷其職能。政府應急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應急辦協(xié)調(diào)的難度，也容易使應急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機構(gòu)產(chǎn)生工作矛盾和職能沖突。

　　4．各地政府應急辦機構(gòu)設置不一，職責規(guī)定不同，影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮

　　從目前現(xiàn)狀來看在30個�。▍^(qū)、市）級應急辦中，有正廳級機構(gòu)7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應急辦中，13個應急辦的負責人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應急辦主任為專職。10個正處級機構(gòu)的應急辦主任全部為專職。除應急辦的級別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應急辦的編制、級別不同仍然是表面現(xiàn)象，更大的區(qū)別是在機構(gòu)設置和職能確定上。應急辦的機構(gòu)設置和職能劃分大致有如下三種情況：

　　一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。多數(shù)�。▍^(qū)、市）政府應急辦的機構(gòu)和職能設置與國務院應急辦基本保持一致：應急辦設在辦公廳內(nèi)；在應急辦（或辦設處室）上加掛值班室的牌子；應急辦承擔應急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用�！庇械淖屨�府辦公廳加掛應急辦牌子，應急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔。有的應急辦承擔了與應急相關(guān)而且力所能及的其他職能。承擔這些日常職責有利于接近政府領導同志工作，掌握信息，占有應急資源，強化應急辦的協(xié)調(diào)能力。

　　二是應急辦的職責與日常業(yè)務脫離。例如浙江、四川兩省的應急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔。深圳市應急辦完全脫離了辦公廳業(yè)務工作，與辦公廳享有平級的待遇，但對于全面掌握市政府領導工作的情況、信息和動態(tài)打了折扣，干部交流和提升也是問題。其工作的難度大，其權(quán)威性受影響。

　　三是應急辦的職責過寬，影響應急辦履行其基本職責。例如北京市應急辦將協(xié)調(diào)和指揮、調(diào)度權(quán)集于一身，削弱了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)原有的指揮、調(diào)度和處置職能，應急辦卻忙得不可開交。

　　綜上所述，應急辦各項工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進一步摸索和調(diào)整。但由于上述問題的存在，協(xié)調(diào)、樞紐職能的定位出現(xiàn)差距。首先，縱向上存在著信息報告上不夠及時、準確和全面，遲報、漏報和瞞報問題仍然存在，不利于國務院及相關(guān)主管部門及時掌握情況，部署開展相關(guān)處置工作，對各地區(qū)、各部門信息報告情況的通報和責任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應急辦限于人手少等原因，往往應付于信息接報、上傳下達，與有關(guān)部門、應急機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮。有時政府領導也會將政策上沒人管的、部門管不了的應急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應急辦，使應急辦工作往往處于超負荷的溢出狀態(tài)。

　　完善應急管理行政體制的基本思路

　　為了實現(xiàn)應急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發(fā)事件和危機事件帶來的沖擊和損失的目標，我們在分析現(xiàn)行體制問題、借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，提出進一步完善應急管理行政體制的思路。完善應急管理行政體制應該堅持這樣的基本原則：預防為主、預防與應急相結(jié)合；注重效率；有利協(xié)調(diào)；循序漸進�；�本思路是加強和完善一個應急辦協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的綜合應急行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利于應急管理行政體制的逐步完善和及時調(diào)整（增減）。這也是從其他國家應急體制建設中取得的經(jīng)驗。

　　1．政府應急辦與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在職能劃分上要各有側(cè)重，避免交叉，分工明確協(xié)調(diào)互補

　　以議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為主體、依托專業(yè)部門的應急管理反應機制已經(jīng)比較成熟。這是當前我國政府職能分工的實際。充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，有助于實現(xiàn)行政成本最小化和行政效率最大化目標。要加強和鞏固議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在危機中的統(tǒng)一指揮和應急處置職能，要在政府層面上解決議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在事前的協(xié)調(diào)能力不足問題，以確保議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性和指揮權(quán)。但是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)沒有涵蓋所有的危機，在危機處置中的職責參差不齊，在危機預防和善后處理方面缺少權(quán)威性，設立應急辦是必要的。應急辦尤其應該致力于發(fā)揮自己在危機預防和善后處理中的權(quán)威性，還應該致力于管理目前沒有機構(gòu)負責的危機，必要時可以協(xié)助國務院領導直接處置。應急辦的設立不能替代議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不能另起爐灶，不能重復建設。中央編辦關(guān)于設立國務院應急辦的批復中對應急辦的職能規(guī)定是恰如其分的。國務院應急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應該明確和完善。要以中編辦的批復精神為依據(jù)，進一步調(diào)整和劃分各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能。在常態(tài)由應急辦綜合協(xié)調(diào)多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實施應急管理；在危機時刻由指揮部行使指揮和處置權(quán)，或者按照預案處置危機。

　　2．各級政府應急管理辦公室（應急辦）應當逐步完善和加強

　　隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化，應急行政管理的重要性日益增強，行政資源需要及時重新分配并適當向應急行政體制傾斜。把應急管理機構(gòu)作為事業(yè)單位、讓其承擔日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會矮化應急管理職能，削弱政府應對重大突發(fā)性事件的能力。由于各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度和潛在危機不一樣，各地的應急行政管理體制也可以有所不同，對編制、級別等行政資源的分配也不宜做出硬性規(guī)定，而應該讓各地各級政府自行決定。但各級政府應急辦人員編制要充實、落實，級別應該明確。為了提高應急管理機構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力，國際上常見的做法是將應急管理機構(gòu)的級別作適當?shù)奶嵘�。這一做法值得我國借鑒。我國正處在經(jīng)濟高速發(fā)展、政府管理體制深刻轉(zhuǎn)型時期，很多災害是跨地區(qū)、跨部門甚至跨國界的，也是難以預測和控制的。專業(yè)處置機構(gòu)的職責不可能涵蓋所有潛在的危機。國務院應急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應急工作有向應急辦集中的趨勢，應急辦協(xié)助國務院領導直接處置危機的工作量增加，各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作加大，保證國務院應急辦的編制充足和協(xié)調(diào)權(quán)威就顯得更為重要。因此，在中央層面建立一個級別較高的辦事機構(gòu)是必要的。

　　3．應急辦的設置應依托于該級政府的辦公廳

　　我國應急管理行政體制的生命線在于其協(xié)調(diào)能力，而目前各級政府都以辦公廳作為其協(xié)調(diào)樞紐，依托辦公廳設置應急辦有利于保證協(xié)調(diào)的權(quán)威性、低成本，同時由于貼近危機發(fā)生時作為決策中樞行使指揮權(quán)的行政首腦，有利于提高應急工作的效率。中央編辦明確規(guī)定，國務院應急辦“負責協(xié)調(diào)和督促檢查各�。▍^(qū)、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”，“協(xié)助國務院領導處置特別重大突發(fā)公共事件”。這些職能的履行和發(fā)揮與其機構(gòu)設在政府辦公廳是緊密相關(guān)的。另外，與辦公廳的日常職能結(jié)合有利于應急辦隨時對危機源、應急資源有準確的把握，增強與相關(guān)部門的溝通和聯(lián)系，提高協(xié)調(diào)的效率和權(quán)威性。假如政府應急辦與該級政府辦公廳分設，那么即便給予應急辦較高的級別、配備較強的干部和較多的人員，由于實際上形成了兩個貼近政府首腦的樞紐，日常工作的交叉和沖突難以避免。應急辦平時工作的權(quán)威性會打折扣，進而影響常態(tài)管理與應急管理的有效切換。

　　4．對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度進行分類，進一步明確應急行政管理體制的邊界

　　有必要按照與應急管理的關(guān)聯(lián)度對25個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度作合理的分類和調(diào)整。與應急管理關(guān)聯(lián)度高的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度應該納入應急管理行政體制，增強與應急相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)能力，由應急辦聯(lián)絡和協(xié)調(diào)；其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議則應該明確歸為政府的常態(tài)管理體制，由辦公廳(室)內(nèi)的其他部門聯(lián)絡和協(xié)調(diào)。