水污染防治的十大制度創(chuàng)新——評新修訂的《水污染防治法》重要進(jìn)展(上)

　　面對嚴(yán)重的水污染挑戰(zhàn)，國家提出了“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”的戰(zhàn)略思想。今年2月新修訂的《水污染防治法》為這一戰(zhàn)略思想的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的法律保障。這一戰(zhàn)略下的五大對策——嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入、淘汰落后產(chǎn)能、全面防治污染、強(qiáng)化綜合手段、鼓勵公眾參與，通過新修訂的《水污染防治法》都上升為法律意志。

　　今年2月新修訂的《水污染防治法》共8章92條，比修訂前增加了30條，其內(nèi)容因增補(bǔ)而更加豐富，結(jié)構(gòu)因調(diào)整而更趨完整，制度因創(chuàng)新而更符合實(shí)際。修訂后的《水污染防治法》有諸多重大進(jìn)展，在監(jiān)管制度方面體現(xiàn)了10項創(chuàng)新。

　　一、更加突出飲用水安全

　　黨和國家非常關(guān)心人民群眾的飲水安全。國家環(huán)�？偩志珠L周生賢反復(fù)強(qiáng)調(diào)，污染防治是環(huán)保工作的重中之重，確保飲用水安全是首要環(huán)節(jié)。這些思想不但指導(dǎo)了《水污染防治法》的修改過程，在法律中也得到了直接體現(xiàn)。

　　修訂后的《水污染防治法》從4個方面加強(qiáng)了飲用水的法律保護(hù):在立法目的部分(第一條)，增加了“保障飲用水安全”;在指導(dǎo)原則部分(第三條)，提出要“優(yōu)先保護(hù)飲用水水源”;在結(jié)構(gòu)上增設(shè)“飲用水水源保護(hù)”專章，即第五章共10個條款，主要規(guī)定了飲用水保護(hù)區(qū)劃、禁設(shè)排污口、禁止或者限制含磷洗滌劑等措施;在罰則部分的第七十五條和第八十一條加重了危害飲用水行為的處罰，從而將“保護(hù)飲用水安全”放在了首位。

　　二、強(qiáng)化地方政府的環(huán)境責(zé)任

　　許多地方環(huán)境污染的背后，總能看到地方保護(hù)主義的影子。環(huán)境指標(biāo)納入政府官員考核指標(biāo)體系將是斬斷這種保護(hù)主義的利劍。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出，地方政府要確保實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。中共中央組織部2006年印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，其配套文件提出了地方“主要污染物排放總量控制率”、“主要污染物排放強(qiáng)度控制率”、“飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”等環(huán)�？己藘�(nèi)容，并規(guī)定由環(huán)保部門直接提供，國家環(huán)�？偩诌�代表國務(wù)院與各地簽訂了污染減排的目標(biāo)責(zé)任狀。

　　在此基礎(chǔ)上，修訂后的《水污染防治法》從兩方面完善了政府的責(zé)任機(jī)制:一是規(guī)定國家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制;二是同時明確提出了考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容(第五條)。

　　三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制寫進(jìn)法律

　　保護(hù)江河源頭的生態(tài)環(huán)境，下游地區(qū)是主要受惠者，但上游地區(qū)往往因此喪失某些發(fā)展機(jī)會，從而造成地區(qū)間發(fā)展失衡。實(shí)踐證明，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償有利于扭轉(zhuǎn)這種失衡現(xiàn)象。《“十一五”規(guī)劃綱要》規(guī)定:“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出:“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”國務(wù)院2007年發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》要求:“開展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。”

　　在此基礎(chǔ)上，修訂后的《水污染防治法》第七條規(guī)定:“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”這一規(guī)定為推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了有力的法律保障。

　　四、明確規(guī)定禁止超標(biāo)排污

　　《水污染防治法》修訂之前，超標(biāo)排放水污染物的行為相當(dāng)普遍。究其原因，可以歸因于兩方面的法律缺失:一是法律沒有明確規(guī)定禁止超標(biāo)排污，二是超標(biāo)排污沒有明確的法律責(zé)任。

　　修訂后的《水污染防治法》從兩方面力圖扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象:一是第九條明確規(guī)定:“排放水污染物不得超過標(biāo)準(zhǔn)”;二是第七十四條進(jìn)一步明確規(guī)定，排放水污染物超過標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令其限期治理，并處罰款。